《福建省人民政府办公厅关于进一步加强文物安全工作的若干措施》政策解读

一、出台《福建省人民政府办公厅关于进一步加强文物安全工作的若干措施》（以下简称《若干措施》）背景和目的

一是贯彻习近平总书记关于文物安全工作重要批示和国务院办公厅《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》的实际行动。

2017年4月11日，习近平总书记就十三陵思陵石刻文物被盗做出重要批示：作为重点的文保单位，重要文物被盗，管理部门隐瞒不报，主管部门毫不知情，实属不应该。珍贵文物失窃事件屡有发生，说明文物安全保卫工作存在着责任不落实，监管不严等突出问题。去年下半年，国家文物局部署开展全国文物安全隐患大排查，正是这个背景下国务院办公厅出台《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》。总书记对文物安全做了批示，各级要贯彻落实。出台《若干措施》就是落实习总书记重要批示的实际行动。福建省人民政府办公厅的出台《若干措施》就是贯彻落实国务院办公厅下发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》的实际行动。

二是落实省委、省政府关于文物工作部署要求的具体举措。

去年，省委、省政府下发了《中共福建省委、福建省人民政府关于认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，进一步加强文化遗产保护利用传承的通知》（闽委〔2017〕41号）。省政府出台《福建省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》（闽政文〔2017〕133号）（以下简称《通知》和《意见》），《通知》和《意见》都提出要加强“文物安全和执法督察工作”。《若干措施》就是贯彻《通知》《实施意见》的具体举措。

三是扭转我省文物安全工作不利局面的客观需要。

尽管近几年，我省文物安全形势总体是好的，但也存在火灾事故不断、法人违法现象屡禁不止、文物犯罪案件时有发生等问题。这些问题的发生，其原因归纳起来不外乎：思想不重视、责任不明确、制度不落实、设施不配套、法纪意识淡薄、防范能力较弱。要解决这些问题，还得从根本上来解决问题。这个根本就是制度和措施。制度是管长远的，解决根本问题。《若干措施》就健全长效机制、落实监管责任、严格查巡查、加强队伍建设、完善安全设施等方面进行明确和规范，使我省文物安全工作有法可依、有章可循。

 二、《若干措施》的主要特点

（一）突出福建特点

针对福建文保单位、文物点木构建筑多、宗教场所占比较重大，地处偏远山区等特点，特别强调消防安全工作。针对福建文物安全队伍比较弱的实际，增加“加强队伍建设、提供监管执法能力”内容作为《若干措施》第四部分单列出来。

（二）内容进展延伸

《实施意见》分为五个方面十二项要求，《若干措施》把它拓展延伸为五个方面二十三条措施，条款上增加了十一条。条款内容有所不同，结构上也做了一些调整。如：《实施意见》中第二部分“加强日常检查巡查内容”，《若干措施》中把它调整到第三部分：《实施意见》中第四部分“强化科技支撑内容”，《若干措施》中把它调整到第五部分。《实施意见》中第五部分“严肃责任追究内容”，《若干措施》把它调整到第一部分。

（三）进行细化量化

按照可操作的原则，在条款上尽量进行细化和量化。

细化方面：如对地方政府主体责任进行细化。《若干措施》把它明确为“四纳入”：纳入各级人民政府考核评价体系，督促有关方面履职尽责； 纳入每年本级财政预算，保障文物安全经费投入；纳入社会综合治理和平安单位建设； 纳入各级文明城市考核评价体系。细化省级文明城市文物安全考核内容和分值设置。强信息平台建设细化为：加强建设福建省文物安全在线监管系统，实现省、设区市、县三级远程监管并由省、设区市、县三级分级建设，争取与“十三五”期末全面完成。加强文物保护法律法规宣传普及，拓展细化为将文物保护法的学习宣传纳入普法教育规划、纳入各级党校和行政学院教学内容。在《福建日报》等新闻媒体开辟福建文化遗产保护专栏等。

量化方面： 对文物安全直接责任人进行培训次数，规定为每年不少于2次。对重要的文物保护单位设立派出所或警务室作了量化：在“十三五”期末完成10个警务室设立任务。如实施文物平安工程，提出实施“三防”工程实施计划目标：每年，全国重点文物保护单位列入国家文物局实施计划项目不少于20项，列入省级专项支持的重点项目不少于15项。  经费投入保障方面：在省级文物保护专项经费中每年安排不低于15%的比例（300万）支持基层文博单位实施“三防”工程，添置相关设备。对巡查工作明确规定：县级文物行政部门和执法机构负责对本行政区域各级各类文物博物单位巡查工作，每年每个文物点巡查次数不少于1次。

三、具体条款解释

（一）、强化政府主体责任，建立安全管理长效机制

1、落实文物安全“四纳入”。将文物安全纳入各级人民政府年度考核评价体系，督促有关方面履职尽责；纳入每年本级财政预算，保障文物安全经费投入；纳入社会综合治理和平安单位建设；纳入各级文明城市考核评价体系，细化省级文明城市文物安全考核内容和分值设置。

解释：“四纳入”是抓好文物安全工作的重要抓手，有了这“四个纳入”，才能给各级政府施加压力，落实好主体责任。文物部门要利用这一抓手来开展工作，特别是文物安全经费方面，要求政府部门有预算。借平安建设、文明城市考核时机来促进文物安全工作。目前省级文明城市考核分值是2分，采取一票否决办法，要么得2分，要么扣2分，这样不太科学，省文物局将与省文明办协调，科学设置分值和扣分条件。

2、建立文物安全协调机制。建立由各级人民政府分管负责同志牵头的文物安全工作协调机制，每年至少召开一次会议，听取相关情况汇报，研究部署本级文物安全管理和行政执法重点工作，协调解决文物安全存在的问题；每年对本行政区域内文物安全状况进行一次检查评估，为文物安全管理工作提供科学、有效的技术支撑。

解释：这条强调要建立安全工作协调机制，由政府分管领导牵头，这样便于工作推进，文物行政主管部门要充分利用这一机制，来解决文物安全中存在困难和问题，做好会议召开各项准备，组织好安全检查评估工作。

3、完善文物安全责任体系。从今年起，各级政府间、政府与部门间、文物部门与文物和博物馆单位间要签订文物安全责任书，明确责任目标，逐级落实文物安全责任。田野文物等无使用人的不可移动文物，由县级人民政府承担安全责任。

解释：省政府与设区市、设区市与县（市）区、县（市）区与乡镇（街道）、乡镇（街道）与村（社区）之间要签定文物安全责任书，各级政府要与文化（文物）部门签定文物安全责任书，省、设区市、县市区的文物主管部门要与行政隶属关系的文物机构、博物馆，非文物行政隶属关系的文物产权人或使用人与其行政管理部门或当地基层政府签订文物安全责任书，田野文物等无使用人的不可移动文物，由县级人民政府承担安全责任。

4、加强规划编制和源头管理。县级及以上人民政府要重视并有计划地组织编制各级文物保护单位保护规划；今年内各市、县级人民政府要全面完成本级文物保护单位保护范围划定、公布工作，并按照文物保护优先原则和“多规合一”要求，将文物保护作为强制性内容纳入城乡规划实施管理。

解释：通过编制规划、落实“一张图”办法实现源头管理。各级文物行政主管部门要多向分管领导提醒，多与住建规划部门沟通，让文物保护规划纳入城乡建设总体规划，避免工作被动。

5、强化安全督查与责任追究。省级文物行政主管部门每年牵头组织省文物管理委员会有关成员单位对市、县级人民政府文物安全和执法工作情况进行一次督查，将重大文物安全隐患、事故和违法案件挂牌督办，对于不依法履行职责、决策失误、失职渎职等导致文物遭受破坏、失盗、失火并造成损失的，要依法依纪追究有关人员的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

解释：这条主要对省级督查工作和追究责任进行具体明确，这也是抓好文物安全工作一个有效抓好，通过督查和责任追究来促进各地政府落实文物安全主体责任。

（二）、落实部门监管责任，推动社会组织共同参与

1、落实部门共管责任。文物部门负责制定文物行政执法督察和案件查处的相关规定和标准，查处文物违法案件，督办行政责任追究；协同配合有关部门查处文物犯罪案件、安全事故，规范文物市场。

解释：这条主要讲文物部门行政执法督察和案件查处时职责和工作内容。

2、建立执法联动机制。建立文物、公安、住建、国土资源、环境保护、旅游、宗教、海洋渔业等行政主管部门参加的文物行政执法联席会议制度，每年召开联席会议不少于两次，研判文物安全形势，针对主要问题开展不少于两场的联合检查或专项整治行动。

解释：这条主要讲文物行政联合执法问题，明确成员单位、会议召开、联合检查或专项整治的次数。

3、严厉打击文物犯罪。将盗掘古文化遗址、盗窃田野文物和古建筑构件、盗捞水下文物等犯罪行为作为我省重点类别予以严厉打击；查处非法交易、收藏文物以及擅自从事文物经营活动等违法行为。文物行政部门与公安、司法机关、工商部门及时进行信息沟通、案情通报、案件移送。

解释：这条主要讲打击文物犯罪活动的重点，文物部门在打击文物犯罪活动中的职责：即及时收集、整理各类被盗（丢失）文物信息，依托互联网，通过“中国被盗（丢失）文物信息发布平台”面向国内外，向社会和公众发布被盗信息，配合相关部门打击文物犯罪和规范文物市场管理等工作。

4、严查法人违法行为。严厉查处未批先建、破坏损毁文物本体和环境、影响文物历史风貌等法人违法行为。每年向社会集中曝光一批重大典型案例，约谈一批严重违法、社会影响极其恶劣的案件所在地方政府负责人。

解释：这条主要讲打击法人违法行为的内容和方法，这也是抓好文物执法一种比较管用办法，各级文物主管部门要善于这一手段。

5、畅通社会监督渠道。设立12318全省文物安全监督举报电话并向社会公布，鼓励社会公众提供文物违法犯罪线索，畅通社会监督渠道；鼓励各市、县（区）以适当形式成立文物安全监督管理志愿者协会等社会组织，引导更多社会力量参与文物安全监督管理。

解释：这条主要讲文物安全工作监督问题。向社会公布举报电话，鼓励社会参与文物安全工作。在这方面有些地方政府已经进行探索，做的比较好。

6、强化宣传教育作用。将文物保护法的学习宣传纳入普法教育规划，纳入各级党校和行政学院教学内容；在《福建日报》等新闻媒体开辟福建文化遗产保护专栏，制作专题片在电视和新媒体播放，将文物安全管理与行政执法作为重要内容纳入其中；开展多种形式的“以案释法”普法教育活动，曝光典型违法案例，形成有力震慑。

解释：这条对文物安全宣传教育工作进行细化，明确纳入普法教育、纳入党校和行政学院教学内容，这是我们福建首创，有利于提高民众参与文物保护意识，强化各级领导抓文物安全意识。对宣传教育渠道、方法、形式进行具体明确，可操性强。

（三）、完善管理制度，严格日常检查巡查

1、健全完善规章制度。省文化厅负责制定《福建省文物安全行政执法日常巡查办法》，编印《福建省文物安全管理制度选编》；今年底前，所有县级及以上文保单位、博物馆单位要结合各自特点制定完善系列安全管理制度，报本级文物行政主管部门审核备案，并在本单位统一上墙。

解释：这条对健全完善规章制度进行明确，省局组织制定巡查办法，针对省内做得比较好的地区，整理出一套不同类型的安全管理制度，进行汇编，供全省各地参考。

2、明确巡查责任分工。文物行政部门与文物执法机构共同承担文物安全执法巡查工作。省级文物行政部门和执法机构负责在全省范围内实施文物安全抽查和督查工作；设区市级文物行政部门和执法机构在本区域内实施日常巡查、抽查和督查工作；县级文物行政部门和执法机构负责对本行政区域内各级各类文物博物馆单位巡查工作，每年每个文物点巡查次数不少于1次。文物管理使用者负责对本单位开展日常巡查。

解释：这条对巡查工作进行明确，总的原则是保证文物点以上单位每年必须有上级主管部门领导巡查一次，文物管理使用者经常巡查。针对县级文物部门和执法机构实际问题，对巡查工作具体明确：省文物局对全省国保单位和直属博物馆每年至少巡查一次，同时抽查部分省保单位；设区市文物局对辖区内省保以上单位和博物馆每年至少巡查一次，同时抽查部分市县级文保单位。县市区文物主管部门对辖区内市县保以上单位和博物馆每年至少巡查一次，同时抽查部分文物点，乡镇街道文物主管部门每年对辖区文物点至少巡查一次。所有巡查都有记录，留有痕迹以备检查。

3、规范日常巡查要求。将文物被盗、火灾、雷击等隐患以及安全设施运行维护、应急演练处置、文物安全责任制落实等情况作为重点，不间断进行日常检查巡查；文物和博物馆单位的上级主管部门要在各自职责范围内开展安全日常检查及监视监测工作，加强对文物安全责任制落实和关键岗位、关键环节的检查；文物管理使用单位要做到日日有巡查，次次有记录。

解释：这条对日常巡查内容重点和要求进行明确，对上级主管部门监管责任进行明确。省局将统一制定文保单位和博物馆日常检查记录表，进行规范记录，确保检查落实到位。

4、强化责任人员责任。实行文物安全直接责任人公告公示制度，接受社会监督；文物部门要经常性对文物安全直接责任人进行培训，普及业务知识，提高文物安全管理能力和水平。对文物安全直接责任人进行每年不少于2次的培训。

解释：这条要求对具体单位的文物安全直接责任人进行明确，同时对具体责任人的培训提出明确要求：培训次数每年不少2次，培训内容为业务知识和安全防范能力。这里培训次数指安全直接责任人每年接受培训次数，包括参加国家、省级培训。各地根据实际，可以由市、县、区组织，也可以由乡、镇、街道组织一次集中培训，主要进行知识性、基础性培训，再由具体文保单位和博物馆组织一次实际操作演练，如灭火训练、消防演练、疏散演练等。

5、拓宽责任落实途径。有全国重点文物保护单位的市、县（区）要将其纳入基层派出所治安巡查范围；公安机关可根据工作需要在全国重点文物保护单位设立警务室，配备专职或兼职人员，指导巡逻守护，加强重点防范，并在“十三五”期末完成10个警务室设立任务；有文物分布的乡镇（街道）要发挥综合乡镇（街道）文化站和村文化协管员作用，明确人员负责文物安全，也可采取聘请文物保护员的形式，明确岗位职责，落实相关报酬；文物单位要配备安保人员，为警务室提供必要的办公场所和办公设施。

解释：这条对国保单位设立警务室提出指导性意见，并对警务室设立目标任务和提供条件进行了明确，这项工作有些地方已落实到位。对设立文物保护员提出指导性意见 ，各地要结合实际落实，可以通过购买服务等方式落实相关报酬。

（四）、加强队伍建设，提升监管执法能力

1、加强监管力量。加强省级文物监管力量，建立健全督察机制，促进各级文物执法职能落实；强化设区市和县级文物行政部门监管责任落实，已经设立文物局的市、县（区），要加强文物监管执法力量，没有设立文物局的市、县（区），要确定文物执法督查的专管部门及专职人员，切实履行文物安全监管职责。地方各级人民政府可以通过政府购买服务等方式，确保无专门管理机构或管理机构力量不足的不可移动文物有专人负责巡查看护。

解释：这条对监管力量建设提出具体要求，各级要抓好工作落实，确保有人负责监管工作。

2、加强执法机构建设。各级文物行政部门要依法履行好行政执法职能，也可通过依法委托由文化市场综合执法队伍或其他综合行政执法机构承担文物执法职能。承担文物执法职能的综合执法机构要明确岗位职责。

解释：这条对各级执法机构建设进行明确，这也是我省文物工作的薄弱环节，各级要加强协调，确保有人执法。

3、提升队伍素质。强化文物人才特别是行政执法和文物鉴定专业人才培养。每年至少举办1期全省文物安全管理与行政执法培训班，组织1次文物执法案例卷宗评比，规范执法行为，提高业务能力，提升执法水平。

解释：这条主要明确省文物局加强人才队伍的举措，各地要参照省里抓好队伍建设。

（五）、强化科技支撑，完善安防设备设施

1、实施文物平安工程。制定年度文物安防、消防、防雷工程实施计划，其中全国重点文物保护单位列入国家文物局计划项目不少于20项，列入省级专项支持的重点项目不少于15项；推动尚未建设安全防护设施的省级重点文博单位尽快建设完善，逐步实现全覆盖。

解释：这条对实施文物平安工程进行细化量化。同时要求：每年5月30日前，各地把申请全国重点文物保护单位“三防”项目的材料报送至省文物局，同时将上一年国保单位三防项目方案审批、备案、实施情况报省局备案。

2、完善安消防设备设施。依照规定在文博单位建立专职消防队或微型消防站，配备必需的安防、消防设施设备，推广应用文物和博物馆单位安防、消防先进技术和装备；在省级文物保护专项经费中每年安排不低于15%的比例支持基层文博单位实施安防、消防和防雷建设，添置相关设备，改善安全条件。

解释：这条对安防消防队伍建设、安防消防设施建设进行明确。省局明确每年从省级文物保护专项经费中每年安排不低于15%的比例经费，支持基层文博单位实施安防、消防和防雷建设，这笔经费大概在300万元以上。

3、开展“世遗”项目预警监测。进一步完善鼓浪屿世界文化遗产监测系统、古泉州（刺桐）史迹文化遗产监测系统的技术设计，实现与更多部门安全监测预警的互联共享，发挥更大使用效益；加快推进福建土楼世界文化遗产监测系统建设，改造提升武夷山世界文化遗产监测系统并争取于2020年全面完成。

解释：这条对我省世界文化遗产监测系统建设进行明确。

4、加快信息平台建设。由省文化厅牵头组织建设覆盖全省各级文博单位的“福建省文物安全在线监管系统”，实现省、设区市、县三级远程监管、消防物联网监控和文物安全监管人员智能巡检。该系统由省、设区市、县三级分级建设，国家级、省级、设区市级、县级文物保护单位分步实施，争取于“十三五”期末全面完成。

解释：这条对福建省文物安全在线监管系统建设进行明确：一是建立覆盖省、设区市、县和文博单位的在线监管系统，将完善全省文物保护单位视频在线监控和文物巡查技术，逐步整合现有资源信息，有利于从源头上加强文物保护与管理。二是该项目持续作为省文化厅2017年、2018年重点工作，由省文物局承办，省文物保护中心协助办理。三是该系统由省、设区市、县三级分级建设，国家级、省级、设区市级、县级文物保护单位分步实施。目前，该项目一期已通过“数字福建”立项和初设评审，并获得省发改委的批复立项，总预算为644万元。一期项目主要是开展文物安全在线监管试点建设，包括省级监管平台建设和前端试点建设两个方面。同时，各地要积极启动设区市、县级平台的建设，并纳入省级总平台）